פסק-דין בתיק עת"מ 35344-03-10

העתירה

1.         לפני עתירה מינהלית המופנית נגד החלטת המשיב, שר הפנים, להעניק לעותרים - מכוח ההכרה בעותר 1 כ"פליט" - רישיון לישיבת ארעי, ולדחות לעת הזו את בקשתם לקבלת רישיון לישיבת קבע. ארבעת העותרים הם בני משפחה אחת. עותרים 1 ו-2 הם בני-זוג, ועותרים 3 ו-4 הנם ילדיהם הקטינים. עותר 1 הגיע לישראל מאתיופיה בשנת 1999, ובשנת 2003 הוכר כפליט לפי אמנת הפליטים, זאת לאחר שהוכח כי נשקפת סכנה לחייו אם ישוב לאתיופיה. מכוח המעמד הנ"ל, הוענק לעותר 1 רישיון לישיבת ארעי בישראל מסוג א/5, ולאור זאת ניתן רישיון כאמור גם לעותרת 2 ולשני ילדיהם, עותרים 3 ו-4, בהתאם לנהלי משרד הפנים. רישיון לישיבת ארעי שהונפק לעותרים הוארך מעת לעת, ועל-פי החלטתו האחרונה של המשיב מיום 21.12.10 - שניתנה לאחר הגשת העתירה - נקבע תוקפו עד ליום 12.9.13.

            העותרים שוהים בישראל במשך תקופה ממושכת כדין, בשל מעמדו של עותר 1 שהוכר כפליט ביום 5.3.03. עותר 1 מתגורר בישראל מאז חודש אוקטובר 1999, עותרת 2 שוהה כאן מחודש אפריל 2001,  עותר 3 הובא לישראל על-ידי עותרת 2 בחודש ינואר 2005, ואילו עותר 4 כבר נולד בארץ. בתקופה האמורה התפתחו חיי המשפחה בישראל, כך שהעותרים נטמעו בחברה הישראלית ורואים במדינה את ביתם. עם-זאת, הם שוהים בישראל מכוח רישיון לישיבת ארעי בלבד, ונדרשים לשוב ולחדש אותו מדי שנתיים. לטענתם, הענקת מעמד ארעי בלבד - חרף התקופה הארוכה שבה הם שוהים בישראל ונוכח הסכנה שעודנה נשקפת לעותר 1 במולדתו - פוגעת בזכותם לאוטונומיה באופן שאינו מאפשר ניהול חיים תקינים, מגבילה את יכולות התעסוקה, ומטילה מגבלות קשות - בהיבטים נפשיים, חברתיים וכלכליים.

פנייתם של העותרים למשיב, לקבלת רישיון לישיבת קבע בישראל - סורבה, ומכאן העתירה. העותרים גורסים, כי המשיב פועל בניגוד לחובותיה של מדינת ישראל מכוח אמנת הפליטים, וכי הגיעה העת להעניק להם רישיון לישיבת קבע בישראל, כדי שיוכלו לממש את זכותם לאוטונומיה כאמור, ללא חשש תמידי מפני נטילת רישיון הישיבה והאפשרות לפיה יאלצו לנדוד בעתיד למדינה זרה.

המסגרת המשפטית

2.         חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן - החוק או חוק הכניסה לישראל) קובע בסעיף 1, כי "מי שאיננו אזרח ישראל או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על-פי רישיון ישיבה לפי חוק זה". הסמכות למתן רישיונות ישיבה בישראל נתונה על-פי סעיף 2(א) לחוק לשר הפנים, ושיקול-הדעת בהענקת הרישיונות רחב הוא, ונובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה (בג"ץ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כז(1) 113, 117 (1972); ובג"ץ 758/88 קנדל ואח' נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992)). בעניין זה, מפעיל משרד הפנים מדיניות מרוסנת, "לפיה תוענק לזרים אשרת לישיבת קבע בישראל במקרים חריגים ובהתקיים שיקולים מיוחדים" (עע"מ 1683/11 לטיסייה אורלה נ' מדינת ישראל - משרד הפנים (9.11.11) והאסמכתאות שם; וכן ראו: עע"מ 11538/05זינאידה נטיוסוב נ' שר הפנים (25.11.07) בפסקה 5 לפסק-הדין).

3.         בכל הנוגע להסדרת מעמדם של פליטים, חתומה ישראל על האמנה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951 והפרוטוקול המשלים לה משנת 1967 (להלן - האמנהאו אמנת הפליטים). מטרת האמנה, הנה הבטחת מקלט למי שמוגדר "פליט" על-פי הקריטריונים שנקבעו בה, דהיינו - אדם הנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל פחד מבוסס להיות נרדף על-רקע אחד מהטעמים המפורטים באמנה: גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסויים או להשקפה מדינית מסוימת; ואשר איננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך מחמת הפחד האמור. לפיכך, המדינות החתומות על האמנה התחייבו שלא לגרש או להחזיר פליט אל גבולות הארצות שבהן יהיו חייו או חירותו נתונים בסכנה, בכפוף להוראות האמנה (עת"מ (י-ם) 31600-03-11 צ'יקה קווין אוקפור נ' משרד הפנים(19.9.11)). על-פי האמנה, ההגנה תינתן לפליט למשך תקופה זמנית, עד לקליטתו מרצונו במדינת המקלט או במדינה שלישית (עת"מ (ת"א) 33921-08-11 טרזה גראף נ' משרד הפנים(25.9.11)).

לצד זאת, קובע סעיף 34 לאמנה, כדלהלן:

"The Contracting States Shall as far as possible facilitate the assimilation and naturalization of refugees. They shall in particular make every effort to expedite naturalization proceedings and to reduce as far as possible the charges and costs of such proceedings"  

            ובנוסח בעברית של האמנה:

"המדינות בעלות האמנה יקלו, ככל האפשר, על טמיעתם והתאזרחותם של פליטים. במיוחד ישקדו במיטב מאמציהם להחיש את סדרי ההתאזרחות ולהפחית ככל האפשר את ההיטלים וההוצאות הכרוכים בכך".

האמנה לא נקלטה בחקיקה הישראלית הפנימית, אך המדינה הצהירה, כי היא מכבדת את המחויבות הבינלאומית המוטלת עליה מכוחה; ובפרט מחויבת היא לעיקרון, לפיו אין מגרשים אדם למדינה שבה נשקפת סכנה לחייו (בג"ץ 4702/94 סלאח אחמד קאדם אל טאיי ואח' נ' שר הפנים ואח' פ"ד מט(3) 843, 848 (1995); עת"מ (ת"א) 22728-01-11 Zina Valishvili נ' מדינת ישראל-משרד הפנים(10.3.11); עת"מ (מרכז) 49556-11-10 דיאלו מוכתאר נ' משרד הפנים(7.10.11); ועת"מ (ת"א) 2028/05 זנבק ווליוהאנס באלכה ואח' נ' משרד הפנים(8.2.06)).

4.         המדיניות בעניין בקשות למקלט מדיני בישראל והסדרת מעמדם של פליטים לפי האמנה, הותוותה בנוהל הסדרת הטיפול במבקשי מקלט בישראל, אשר פורסם בשנת 2002 ועודכן מעת לעת (להלן - נוהל מבקשי מקלטאו הנוהל). בפרסום הנוסח המקורי של הנוהל, משנת 2002, נקבע כי מי שבקשתו למעמד "פליט" אושרה - יקבל "רישיון ישיבה מתאים, שיזכה אותו לשהות בישראל עד לשינוי הנסיבות בארץ התאזרחותו שיאפשרו חזרתו אליה..." (סעיף 3(ז)). בעדכון לנוהל מיום 16.11.08, אשר חל בעת קבלת ההחלטה נושא העתירה, נקבע כי למי שהוכר כזכאי למקלט מדיני בישראל "יינתן מעמד מסוג א/5 [מעמד לישיבת ארעי] לשנתיים. בתום שנתיים יובא עניינו פעם נוספת בפני הוועדה המייעצת לבחינת מעמדו" (סעיף ג.3). ביום 2.1.11 נכנס לתוקפו העדכון האחרון לנוהל מבקשי מקלט, וזאת לאחר קבלת ההחלטה נושא העתירה. בין-היתר נקבע, כי מי שהוכר כפליט יזכה ל"רישיון ישיבה מסוג א/5 לשנה אחת" (סעיף 7(ו)); וכי ניתן "להאריך את רישיונו של הפליט, הארכה ראשונה לשנה, הארכה שנייה לשנתיים וכל הארכה נוספת לשלוש שנים, בכפוף לכל החלטה אחרת אשר תתקבל על ידי שר הפנים" (סעיף 11(ד)). מכל מקום, הן לפני התיקון האחרון לנוהל והן כיום, משהוכר אדם כפליט וניתן לו רישיון לישיבת ארעי, יוכלו גם בני משפחתו לזכות לרישיון כאמור, בכפוף להגשת בקשה ולאישור הגורמים המוסמכים.

5.         להשלמת המסגרת הנורמטיבית יצוין, כי החלטתו של משרד הפנים נושא העתירה דנן, הנה, ככל החלטה מינהלית, החלטה שבשיקול-דעת. על-כן, עקרון היסוד, המשמש נר לרגלנו גם בהכרעה הנדונה בעניין החלטתו של המשיב, הוא כי תפקידו של בית-המשפט המינהלי, בדומה לבית-המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית על מעשה הרשות המינהלית, הנו "לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על-ידי הרשות בגדרי סמכותה, משיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות הפתוח לפניה" (עע"מ 9018/04 סאלם מונא ואח' נ' משרד הפנים (12.9.05)). בית-המשפט המינהלי אינו שם עצמו בנעלי הרשות המינהלית, לא אמור לבצע במקומה את מטלותיה, ואל לו להעמיד את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתה (עע"מ 9018/04 סאלם מונא ואח', לעיל; עע"מ 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים (17.3.05)).

על-רקע הדברים האמורים, אפנה לבחינת תקינות החלטת המשיב מיום 21.12.10 בעניינם של העותרים.

ההליכים בעניינם של העותרים

ההגעה לישראל וקבלת מעמד "פליט"

6.         עותר 1 נכנס לישראל ביום 9.10.99 מכוח אשרת תייר מסוג ב/2, ובסמוך לאחר מכן פנה בבקשה להכיר בו כפליט לפי אמנת הפליטים. ביום 5.3.03 הוחלט להכיר בעותר כפליט ולהעניק לו רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, הואיל וביסס חשש כי נשקפת לו סכנה אם ישוב לאתיופיה. בין-יתר הטעמים שהשמיע עותר 1 בבקשתו להכיר בו כפליט, ציין הוא, כי שירת כקצין בשלוחה צבאית באתיופיה שפעלה תחת השלטון הקודם; כי נכלא לאחר חילופי השלטון; כי בתום ריצוי מאסרו ברח מאתיופיה מחשש שייעצר בשנית; וכי לאחר עזיבתו, הוגש נגדו ונגד חיילים נוספים ביחידה הצבאית שבה שרת, כתב-אישום בגין רצח-עם. רישיון הישיבה שניתן לעותר 1 כאמור, במסגרת מעמדו כפליט, הוארך מעת לעת, ועל-פי ההחלטה האחרונה - עד ליום 12.9.13.

עותרת 2, בת-זוגו של עותר 1, נכנסה לישראל ביום 10.4.01 באמצעות אשרת תייר מסוג ב/1; ובסמוך לאחר שהוכר עותר 1 כפליט, פנו השניים בבקשה לאיחוד משפחות, שכללה אף את בנם הבכור, עותר 3, ששהה אותה העת באתיופיה. ביום 7.1.05 נכנס עותר 3 לישראל, לאחר שעותרת 2 נסעה לאתיופיה כדי להביאו לכאן. עותר 4, בנם הצעיר של עותרים 1 ו-2, נולד בישראל. לימים, הוענקו אף לעותרת 2 ולעותרים 3 ו-4 רישיונות לישיבת ארעי מסוג א/5; וכיום שוהים כל העותרים בישראל מכוח רישיון לישיבת ארעי כאמור, אשר תוקפו הוארך, כאמור, עד לחודש ספטמבר 2013.